민주당 양곡관리법 개정 입장, 여당일때 야당일때 달랐나?

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(서울=연합뉴스) 구정모 기자 = 더불어민주당이 문재인 정부 시절엔 쌀의 초과생산 물량을 의무적으로 매입하는 방안에 반대했다가 정권을 내주고 야당이 되자 입장을 바꿔 정부가 의무적으로 사들이도록 양곡관리법 개정을 추진했나?

윤석열 대통령이 민주당이 주도한 양곡관리법 개정안에 대해 지난 4일 법률안 거부권(재의요구권)을 행사한 이후 개정안을 둘러싼 여진이 이어지고 있다.

개정안은 쌀에 대해서 특정 요건이 충족될 경우 정부가 수요량을 초과하는 생산량(이하 초과생산량)을 의무적으로 사들이도록 하는 내용을 담고 있다.이 개정안은 지난달 23일 국회 본회의를 통과했다.

민주당은 초과생산량 매입을 정부 재량으로 해놓았더니 정부가 제때 사들이지 않아 쌀값이 폭락했다고 주장하며 매입 의무화가 대안이라는 입장이다.

이와 달리 국민의힘과 윤석열 정부는 민주당 안처럼 하면 안 그래도 남는 쌀을 더 남게 만들어서 정부의 초과생산량 매입 예산만 늘어나게 된다고 반박하며 매입 의무화를 반대하고 있다.

특히 장성철 '공감과 논쟁 정책센터' 소장은 지난 4일 CBS 라디오 '김현정의 뉴스쇼'에 출연해 민주당 의원들이 문재인 정부 당시 "양곡관리법 개정안을 발의했는데, (현재) 국민의힘이 반대하는 논리로 그때 이것(개정안)을 통과 안 시키고 논의 안 했다"가 정권이 바뀌고 나서 법 개정을 했다고 지적했다.

장 소장의 언급처럼 민주당은 정말로 여당에서 야당으로 그 지위가 달라지면서 법 개정에 대한 입장도 달라진 것일까?

현행 법령에서 초과생산량 시장격리 정부 재량으로 규정

우선 여야간 의견이 갈리는 지점은 쌀이 수요량보다 더 많이 생산됐을 경우 정부가 취하는 쌀 매입 조치를 정부 재량으로 하게 할 것인지 아니면 의무사항으로 묶어둘 것인지의 부분이다.

현행 양곡관리법 제16조에선 정부가 수급안정 대책을 운용하거나 가격을 조절하기 위해 필요하다고 인정된 경우에 쌀을 살 수 있다고 규정하고 있다. 즉, 쌀 매입은 정부의 재량행위다.

또한 관련 시행령과 정부 고시('양곡수급안정대책 수립·시행 등에 관한 규정')에서 그 경우를 ▲ 초과생산량이 생산량 또는 예상생산량의 3% 이상인 경우 ▲ 단경기(7∼9월, 햅쌀이 나오기 직전의 시기) 또는 수확기(10∼12월) 가격이 평년(최근 5년 중 최고·최저 수치를 제외한 평균) 가격보다 5% 하락한 경우로 구체적으로 명시하고 있다.

즉, 정부가 초과생산량을 사들여 시장에서 격리할 수 있는 요건으로 생산량이 수요량보다 일정 수준 이상으로 많아지거나 쌀값이 일정 수준 이상으로 하락할 경우로 규정한 것이다.

당초 민주당이 발의한 개정안은 시행령과 고시에서 규정한 정부 매입 요건(이른바 시장격리 요건)을 법률로 상향시키면서 이런 요건에 해당하면 정부가 초과생산량 이상의 쌀을 반드시 사들이도록 했다.

민주당이 이런 시장격리 의무화를 추진한 데에는 2020년부터 시행된 쌀 수급안정 제도의 운용 '실패'로 쌀값이 급락했다는 반성이 작용했다.

2020년 쌀 변동직불제 폐지되며 정부 시장격리 조치 법제화돼

2020년은 정부의 농업정책이 크게 변한 해였다. 종전 쌀 목표가격제와 변동직불제가 폐지되고 새롭게 공익직불제가 도입됐다.

과거엔 정부가 수확기 평균 쌀값이 목표가격(쌀 목표가격제) 이하로 내리면 목표가격과 차액의 85%를 지급해줬다(변동직불제). 정부가 쌀 농가에 일정 수준의 소득을 보장해 준 셈이다.

하지만 이 제도를 두고 쌀의 구조적 생산과잉 상황을 악화시키고, 쌀 편중 지원에 따른 타 작물 재배 농가와 형평성 논란이 생긴다는 비판이 제기됐다.

정부는 이에 재배 작물과 상관없이 식품안전, 환경보전, 농촌유지 등 공익을 창출하는 농업인에게 동일 수준의 보조금을 지원하는 공익직불제를 도입했다.

이렇게 되다 보니 쌀 농가 측에서 불만이 터져 나왔다. 2000년대 이후 구조적인 공급과잉 상태가 지속돼 쌀값이 언제든지 폭락할 수 있는 상황에서 쌀 목표가격제와 변동직불제라는 소득보전 안전장치가 사라졌기 때문이다.

국회에서 정부의 시장격리 조치를 법제화하는 방안이 추진된 배경이었다.

그동안 정부는 쌀 생산량이 많이 늘어나거나 가격이 급락하면 초과생산량의 일부 또는 전부를 사들이는 시장격리 조치를 해왔지만 직접적인 법적 근거는 없었다.

국회 의안정보스시템에 따르면 여야는 2017년 8월∼2019년 10월에 정부의 이런 시장격리를 양곡관리법에 명문화하는 개정안을 4건 발의했다.

이 가운데 윤영일 국민의당 의원과 박완주 민주당 의원의 개정안은 시장격리 조치를 정부 재량으로 했고, 이만희 자유한국당 의원과 김현권 민주당 의원의 개정안은 의무사항으로 했다. 특히 김현권 의원안은 가칭 '자동시장격리제'라는 표현까지 썼다.

당시 여당인 민주당 측에서도 시장격리 의무화 개정안이 나온 것이다. 물론 야당에서도 의무화 개정안이 발의됐다.

국회 속기록에 따르면 이 개정안을 논의한 농림축산식품해양수산위원회(이하 농해수위) 의원들 사이에선 시장격리 의무화가 중론이었다.

다만 문재인 정부의 농림축산식품부는 의무화에 반대하며 시장격리를 임의 규정으로 하자는 입장이었다.

결국 정부 의견이 반영되는 방향으로 양곡관리법이 개정돼 현재와 같이 시장격리 조치가 정부 재량에 맡겨졌다.

개정 양곡관리법은 아울러 정부가 매해 생산자 단체 대표 등과 협의해 쌀 수급안정대책을 마련하게 했다. 이로써 쌀 수급안정제도의 시대가 열리게 됐다.

이상이 이번 사태와 관련한 1차 양곡관리법 개정이었다.

[표] 문재인 정부 당시 시장격리 관련 양곡관리법 개정안 현황

지난해 쌀값 폭락…시장격리 조치 빗발친 요구에도 정부 뒤늦게 나서

쌀 수급안정제도의 시행 첫해인 2020년엔 벼농사의 흉년으로 쌀값이 급등했다.

통계청에 따르면 쌀 생산량은 351만t으로, 전년보다는 6.4% 감소했고, 평년과 비교해선 12.6%나 급감했다.

특히 추정 수요량 367만t에 비해 쌀 생산량이 16만t 적었다. 가격이 오를 수밖에 없는 상황이었다.

실제 그해 수확기(10∼12월) 평균 산지 쌀값은 20㎏ 기준(이하 산지 쌀값은 20㎏ 기준임)으로 5만4천121원으로, 전년 수확기 평균보다 14.0% 뛰어올랐다.

정부는 이에 시장격리 조치 대신 보유 물량 37만t을 이듬해 8월까지 단계적으로 시장에 공급했다. 부족량(16만t)보다 21만t 더 많이 시장에 푼 셈이다.

2021년엔 풍년이 들었다. 그해 쌀 생산량은 388만t으로 전년보다 10.7%나 증가했다. 추정 수요량을 감안하면 27만t이 공급 과잉이었다.

하지만 정부가 그해 10월 내놓은 쌀 수급안정대책엔 시장격리 조치는 없었다. 당시 통계청이 발표한 쌀 예상생산량 기준으로 초과생산량이 21만t이나 됐다. 이는 예상생산량의 5%로, 법령상 정부의 시장격리 발동 요건(예상생산량의 3% 이상)에 해당했다.

그런데도 정부가 행동에 나서지 않은 것은 당시 쌀값이 아직 떨어지지 않았다는 이유였다.

농림부 보도자료에 따르면 그해 10월 5일자 산지 쌀값은 5만6천803원으로 오히려 1년 전보다 3.6% 올랐다.

여론은 정부 판단과 달랐다. 생산량이 많이 늘어나는 만큼 정부가 사들여 쌀값 급락을 막아야 한다는 요구가 대세였다.

윤석열 대통령도 후보 시절이던 2021년 12월 16일 페이스북에 "정부는 즉각 과잉 생산된 쌀을 추가 매수해서 쌀값 하락을 막아야 합니다"라고 촉구했다.

실제 쌀값 급락세가 정부의 수급안정대책 발표 이후 일어났다. 농림부 보도자료에 따르면 2021년산 산지 쌀값은 12월 5일 5만1천254원으로, 두 달 사이 9.8%나 내렸다.

정부는 결국 새해 며칠을 앞둔 12월 28일에서야 시장격리 조치를 하겠다고 발표했다.

실제 조치는 지난해 2월과 5월에 이뤄졌다. 초과생산량 27만t이 시장에서 격리됐다.

정부는 지난해 8월에도 쌀 10만t을 추가로 시장격리 조치를 했다.

정부의 '뒷북행정'에도 쌀값 하락은 멈출 줄 몰랐다. 농림부 보도자료에 따르면 산지 쌀값은 지난해 9월 15일 4만725원으로, 1년 전보다 24.9% 급락했다. 1977년 관련 통계를 집계한 이래 최대 하락률이었다.

정부는 이에 9월 25일 역대 최대 물량인 45만t을 시장에서 격리하겠다고 발표했다. 당시 예상된 초과생산량 25만t보다 20만t이나 더 많은 수준이었다.

이상이 국회에서 민주당을 중심으로 양곡관리법 2차 개정에 나서게 된 배경이다.

[표] 20㎏ 기준 연도별 수확기 평균 산지 쌀값

(단위: 원, %)

민주당 주도로 시장격리 의무화로 개정…정부·여당 반대로 일부 내용 완화

국회 의안정보스시템에 따르면 쌀값 하락세가 본격화된 2021년 12월부터 역대 최대 하락률을 보인 지난해 9월까지 양곡관리법 개정안 7건이 발의됐다.

모두 민주당 의원들이 대표발의했고, 시장격리 의무화 규정을 담고 있었다.

문재인 정부 시절 발의된 개정안은 3건이고, 나머지 4건은 윤석열 정부로 정권이 바뀌고 나서였다.

국회에서 본격적인 개정안 논의는 윤석열 정부 들어서였다.

국회 농해수위 회의에서 당시 야당인 민주당 의원들은 시장격리 의무화에 한목소리였다.

농식품부가 기획재정부의 '눈치'를 보느라고 제때 시장격리 조처를 하지 않는다는 것이 민주당의 시각이었다.

당시 우크라이나 전쟁의 여파로 고물가가 지속된 상황에서 정부가 의도적으로 쌀값 폭락을 부추긴 것 아니냐는 지적도 했다.

주무 부서인 농식품부는 문재인 정부 당시와 마찬가지로 의무화에 반대했다.

여당인 국민의힘 측은 다른 대안들을 제시했지만 의무화 찬성 의견이 아예 없었던 것은 아니다.

예컨대 지난해 9월 15일자 국회 농해수위 속기록에 따르면 박덕흠 국민의힘 의원은 "(시장격리) 의무화하는 부분에 저도 동의하는 쪽"이라고 말했다.

하지만 민주당이 실제로 의무화를 법제화하는 절차를 밟자 국민의힘은 거세게 반발했다.

국민의힘은 민주당이 '날치기'로 법제화 절차를 진행했다고 주장하는 한편 의무화 자체에도 반대했다. 반대 논리는 시장격리 의무화로 쌀의 구조적 공급과잉이 심화한다는 것으로, 농식품부의 입장과 비슷했다.

국민의힘은 민주당이 양곡관리법 개정을 서두르는 '저의'도 의심했다. 이재명 민주당 대표의 '사법 리스크'를 덮기 위한 '술수'가 아니냐는 것이다.

지난해 10월 19일자 속기록에 따르면 이양수 국민의힘 의원은 "대장동, 백현동, 성남FC 등 연일 제기되는 이재명 대표의 범죄 혐의가 언론의 초점이 되자 이것을 다른 이슈로 막아 보기 위해서 논란을 야기하는 것으로밖에 볼 수 없다"고 말했다.

정부와 여당의 반대가 끊이지 않자 개정안의 내용이 다소 변경됐다.

개정안 7건을 묶어 농해수위가 내놓은 대안은 당초 시장격리 요건을 법률에 명문화하면서 시장격리를 의무조치로 하고 논에 다른 작물을 재배하는 농업인에게 재정을 지원한다는 게 골자였다.

타 작물 재배 지원으로 쌀 재배면적을 줄여 쌀 공급 자체를 줄이는 노력을 하면서 시장격리 요건이 충족되면 확실하게 시장격리하자는 취지다.

지난달 국회 본회의를 통과한 개정안은 시장격리 요건이 완화됐고, 쌀 재배면적이 늘어날 경우 정부가 시장격리 조치를 하지 않을 수 있게 했다. 시장격리 의무화에 따른 부작용 우려를 반영한 것으로 풀이된다.

결론적으로 민주당은 여당일 때도 야당일 때도 시장격리 의무화를 주장했다. 농식품부는 문재인 정부 시절에도 현재의 윤석열 정부에서도 시장격리 의무화에 반대 입장을 유지하고 있다.

[표] 양곡관리법 추가 개정안 현황